La propuesta de reforma político-electoral anunciada por el presidente Felipe Calderón desde diciembre de 2009, contiene elementos que ya han sido incluidos en otras iniciativas, y objeto de una amplia discusión. Su aportación efectivamente no consiste en su originalidad, aunque sí tiene perfil propio por la manera en que selecciona y combina dichos elementos. Como ya se ha señalado, es claramente una propuesta que busca mejoras en la eficiencia legislativa, a través de fortalecer al Poder Ejecutivo, y procurar una mayor participación y peso de la ciudadanía, frente a las estructuras de los partidos políticos. Las reacciones fueron prontas e incluso airadas, algunas apoyando a la decisión presidencial de tratar de modificar la arquitectura institucional, otras con acusaciones de intento de disminuir al Poder Legislativo y usurpar funciones.

A diferencia de otras iniciativas, el gobierno federal no recurrió a una labor de cabildeo político previo con los partidos políticos de oposición. Esto puede interpretarse como un error estratégico, pero también puede tener la virtud ampliar el alcance del debate e incentivar a diversos sectores de la ciudadanía a involucrarse. Ha provocado una respuesta con propuestas concretas por parte de los senadores del PRI y de la dirigencia del PRD, lo que pone elementos sobre la mesa para la negociación y la muy tangible posibilidad de llegar a un acuerdo, un paso sumamente importante que aún si no se logra durante el primer período de sesiones de 2010, sienta un precedente importante. El gobierno de Calderón, tras la fallida esperanza de que el PAN lograra incrementar su número de diputados en las elecciones intermedias y posicionarse mejor para apoyar al presidente, y a la luz las reformas parciales e insuficientes en los temas energético y fiscal, pareció comprender la necesidad de antes crear los medios institucionales suficientes para respaldar cualquier intento reformador posterior.

Así, la reforma político-electoral de Calderón es una combinación de mecanismos para evitar el “gridlock”, la parálisis legislativa que constituye el riego propio del régimen presidencial, o más propiamente, de la división de poderes. Las propuestas del PRI y el PRD procuran el mismo objetivo, pero a través de incorporar elementos parlamentarios y acotar el poder de la presidencia. La discusión puede también enmarcarse en el balance clásico entre gobernabilidad y representatividad, que en determinado contexto y momentos puede y debe inclinarse para algún lado, en razón de la permanencia y funcionalidad del sistema político (1).

A continuación se abordarán cuatro puntos de la reforma propuesta por Calderón, directamente relacionados con el objetivo de fortalecer la participación ciudadana en los procesos políticos: la reelección de legisladores, el referéndum, la iniciativa ciudadana, y las candidaturas ciudadanas. Sobre el tema de la reelección, se trata de un mecanismo comúnmente utilizado en las democracias, que busca que el representante se vea obligado a rendir cuentas a su electorado, el cual decidirá si premia o no su desempeño. Debilita la disciplina y el control partidista, ya que se responde ante los electores, no el liderazgo del partido. Se favorece una “carrera legislativa” que acumula formación y experiencia. Los congresistas generan relaciones de confianza, en donde el apoyo y la negociación actual entre colegas pueden redituar en correspondencia y beneficios en el mediano plazo. Todo esto vuelve muy atractiva la medida, desde el punto de vista ciudadano.

Sin embargo, genera riesgos como la ventaja del “incumbent” o “titular”, quien ocupa el asiento legislativo y goza de recursos y visibilidad que inhiben a los potenciales competidores, dentro y fuera de su partido. Mientras la organización interna de las cámaras legislativas concentre facultades y recursos en las coordinaciones de los grupos parlamentarios, éstas continuarán ejerciendo considerable poder y contarán con efectivas herramientas para lograr la disciplina de las bancadas. La distribución y flujo del financiamiento para las campañas políticas, es otro punto que puede favorecer a las dirigencias de los partidos políticos. De cualquier manera, la reelección legislativa permite al menos una efectiva medida de presión por parte del electorado, y da un margen frente al partido para que el congresista responda a la misma. Las propuestas de reforma del gobierno de Calderón y del PRI coinciden en la reelección en las Cámaras de Senadores y Diputados (con límites entre nueve y doce años), pero no en la de presidentes municipales. La reelección del ejecutivo en cualquier nivel sigue causando incomodidad, independiente de argumentos como el de que una mayor temporalidad favorece la eficiencia y continuidad de políticas públicas.

Respecto a los componentes de referéndum, iniciativa ciudadana y candidatura ciudadana, se trata de figuras adoptadas en muchas democracias del mundo (con variaciones y modalidades distintas), que han probado su buen funcionamiento. En cuanto al referéndum, se trata básicamente de una técnica de decisión, y lo hace a través de maximizar la participación ciudadana. Es iniciado por la autoridad, y se suele decir contribuye a un “ajuste” entre la realidad política y el marco normativo. Su uso es selectivo, caso por caso o tema por tema, en realidad poco utilizado en las democracias, y se le considera también un instrumento para romper la parálisis legislativa.

La incomodidad puede surgir en relación a qué autoridad es la que lo convoca. En la propuesta gubernamental, proviene del Ejecutivo, cuando el congreso no se manifiesta en torno a las “iniciativas preferentes” que implican una reforma constitucional, salvo en las áreas fiscal, electoral, presupuestal, de seguridad nacional y fuerzas armadas. La crítica es que se pasa por encima del Legislativo, al constituir una apelación directa al ciudadano. Una respuesta ante este argumento es que el presidente es el único oficial electo a nivel nacional, y por lo tanto puede acudir directamente a su base de legitimidad. Se trata de un mecanismo claro y concreto, para romper la parálisis legislativa y favorecer la gobernabilidad, que tiene la ventaja de permitir al ciudadano incidir directamente sobre las decisiones de gobierno.

La iniciativa ciudadana al menos plantea la posibilidad, de que se introduzcan en la agenda legislativa preocupaciones ciudadanas que no están atendidas por los partidos políticos. Implica dificultades como la capacidad para su elaboración, y no se garantiza su consideración ni aprobación. Sin embargo, este componente adquiere mayor peso si se combina con la reelección, pues genera incentivos para que algún legislador o grupos de legisladores adopten dichas iniciativas y se genere un apoyo más amplio.

Las candidaturas independientes proveen al menos una vía para tener opciones distintas a las ofrecidas por los partidos políticos. La idea de que estas candidaturas “desprestigian” a los partidos es un tanto extraña, pues en las encuestas de confianza en las instituciones ya ocupan las últimas posiciones (2). El argumento podría ser precisamente lo contrario, que constituyen incentivos para transformar a los partidos, para “ciudadanizarlos”. Estas candidaturas sin duda presentan dificultades y retos, cuestiones como financiamiento, representatividad, fiscalización y control, acceso a medios, y riesgos de utilización por los “poderes fácticos” y el crimen organizado. Una pregunta crítica será la de cómo garantizar la equidad en la competencia, y al mismo tiempo racionalizar el gasto electoral. La consideración de estos y otros temas en la legislación secundaria, podrían estimular la discusión de asuntos relegados, como la transparencia y la vida democrática interna en los partidos políticos.

En un texto sobre percepciones de la democracia en América Latina, Frances Hagopian resalta el aún endeble apoyo de la misma. Los ciudadanos de la región son “doubting democrats”, demócratas escépticos que ven lejanas y ajenas a las instituciones políticas, sin sentirse verdaderos partícipes y beneficiarios del régimen democrático. Ello implica un campo fértil para la regresión autoritaria (3). En este sentido, figuras como el referéndum y las iniciativas y candidaturas ciudadanas, tienen el mérito de reconocer la madurez de la ciudadanía y establecer canales, por restringidos o imperfectos que sean, para manifestarse y ser parte del ejercicio de gobierno.

La propuesta de Calderón ha llevado a “desempolvar” discusiones previas y a que otros actores asuman posiciones definidas. La realidad del gobierno dividido y los retos para el crecimiento y desarrollo del país hacen que el costo de postergar la construcción de una nueva arquitectura institucional sea cada vez más elevado. Como ha señalado Donald Horowitz, el diseño institucional es un ejercicio complejo, en el que los resultados no siempre son los esperados (4). Sin embargo, es cada vez más delicado y riesgoso depender solamente de habilidades negociadoras de los actores políticos, sin la creación de estructuras formales y funcionales que eviten la parálisis legislativa, y favorezcan la gobernabilidad en México.

Notas

(1) Sobre este dilema clásico véase Dieter Nohlen, “Changes and Choices in Electoral Systems”, en Arend Lijphart [y] Bernard Grofman, Choosing an Electoral System; Issues and Alternatives, Nueva York, Praeger, 1984.
(2) Consulta Mitofsky, “Confianza en las Instituciones”, en Boletín Semanal, año VII, no. 324, febrero 2010.
(3) Frances Hagopian, “Government Performance, Political Representation, and Public Perceptions of Contemporary Democracy in Latin America”, en Frances Hagopian [y] Scott Mainwaring [eds.], The Third Wave of Democratization in Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, 2005.
(4) Donald Horowitz, “Constitutional Design: Proposals versus Processes”, en Andrew Reynolds, The Architecture of Democracy, Oxford, Oxford University Press, 2002.

Comentarios de los miembros del Seminario México

Ligia Tavera Fenollosa. FLACSO-México.

La propuesta de reforma político-electoral del presidente Felipe Calderón retoma algunas de las reglas electorales vigentes en algún momento de la historia político-electoral de nuestro país. Las candidaturas independientes, por ejemplo, existieron entre 1918 y 1946, periodo en el que la legislación electoral preveía que los ciudadanos podían participar en las elecciones registrando candidatos independientes de los partidos políticos, en igualdad de condiciones. Es decir, gozando de los mismos derechos que los candidatos partidistas. Reformas subsecuentes sin embargo, contribuyeron a situar a los partidos políticos en el centro de la vida político-electoral del país. La reforma de 1996, por ejemplo, en la que inicialmente se contemplaba el reconocimiento legal del plebiscito, el referéndum y la iniciativa popular terminó por desechar dichos instrumentos de participación ciudadana directa. El resultado es que la calidad de la representación de los ciudadanos por los partidos políticos es cada vez menor debido en parte a que los ciudadanos cuentan con pocos recursos legales para obligar a los partidos a tomarlos en cuenta. Sin embargo, de poco servirá reformar el marco legal si no se atienden simultáneamente a las prácticas políticas y se fomenta el interés ciudadano por la cosa pública.

Helena Varela Guinot. Universidad Iberoamericana.

Muchos de los temas que se plantean en la iniciativa del ejecutivo para la reforma política ya han sido discutidos en innumerables foros, especialmente académicos, pero también políticos. En ese sentido, coincido con Miguel Ángel Valverde, en que el valor de la propuesta radica más que en la originalidad de las medidas, en la forma en que se combinan esos elementos. Es decir, hay que entender las iniciativas de reforma de forma integral, a partir de la identificación de su objetivo, y de la posibilidad de alcanzarlo. Analizada desde esa perspectiva, la propuesta del ejecutivo es consistente, pero incompleta. Es consistente, porque pretende hacer frente a los problemas de gobernabilidad derivados de la llamada “parálisis legislativa”; para ello recurre a dos mecanismos cruciales: el debilitamiento de los partidos políticos, al tiempo que se quiere explotar el fenómeno de la legitimidad dual típica de los sistemas presidencialistas (recurriendo al apoyo directo de la sociedad a través de figuras como el referéndum o la iniciativa popular). Pero es incompleta porque se olvida de algunos elementos básicos para generar la gobernabilidad en nuestro país; desde mi punto de vista, si no hay verdaderos mecanismos de rendición de cuentas, difícilmente podremos hablar de un empoderamiento de la sociedad, ni de un equilibrio de poderes. Podrá reducirse la llamada parálisis legislativa, pero eso no significa necesariamente que haya más gobernabilidad; no olvidemos que este concepto abarca dos dimensiones diferentes: la eficacia y la legitimidad. La pregunta es ¿la propuesta del ejecutivo garantiza mayor eficacia y mayor legitimidad del sistema de gobierno?

* Artículo publicado en la revista Casa del Tiempo, Universidad Autónoma Metropolitana, vol. III, época IV, núm. 30, abril de 2010.