Uno de los aciertos más relevantes de la era electoral que vivimos en México desde inicios de los noventas, es la existencia de servicios civiles de carrera tanto en el órgano electoral nacional, como en algunas entidades del país. La reforma electoral de 2013-2014, generalizó la existencia de un Servicio Profesional Electoral (SPE) tanto en el espacio nacional como en el de los Organismos Públicos Locales Electorales (OPLE), mismo que tendrá que comenzar a funcionar a partir de 2015. Ante ello nos preguntamos, ¿cuáles son las características que este servicio debe tener para cumplir con las exigencias del nuevo modelo electoral?
En lo que sigue argumentamos que, si bien el SPE del Instituto Federal Electoral (IFE) fue fundamental para contener los impactos de la competencia política en distintas dimensiones, es de la mayor importancia que en el nuevo Instituto Nacional Electoral (INE), el SPE sea más eficiente, no únicamente en sus procesos internos, sino también en el impacto que genera en la organización del proceso electoral al incorporar a diversas áreas del Instituto que ahora son también sustantivas para la garantía de elecciones libres y auténticas, como fiscalización, relación con los OPLE, quejas y denuncias y las que se encargan del monitoreo de precampañas y campañas.
Una segunda dimensión de construcción de un SPE implica la incorporación del personal directamente involucrado en actividades sustantivas a una elección al interior de los OPLE. Esto requiere la generación de un esquema que incorpore no únicamente las diferencias que marcan la competencia en las entidades del país, sino también los desarrollos diferenciados de experiencias previas de servicios civiles de carrera.
En el futuro, el SPE no debe ser únicamente un sistema de administración de recursos humanos sino la base técnica de una estructura político electoral que es compleja, fuertemente conflictiva y, al mismo tiempo, generadora de legitimidad tanto de las autoridades electas en el espacio federal y en las entidades del país. Además, se deben incorporar nuevos valores y capacidades, como la sustentabilidad, la innovación y el uso intensivo de tecnología en los procesos electorales que la misma ley ya toma en cuenta.
El SPE en el IFE
En una primera instancia, el SPE sirvió en el Instituto Federal Electoral (IFE) como un mecanismo que profesionalizó a un conjunto de funcionarios electorales en el ámbito de sus actividades, y que desarrolló competencias y especialidades de acuerdo con las exigencias técnicas y políticas de la actividad electoral. Pero tal vez el aspecto más relevante es que este cuerpo de funcionarios electorales, interiorizó un sentido de respeto y realización de los valores constitucionales de imparcialidad e independencia.
En segundo lugar, el SPE, como un sistema de administración de recursos humanos cuya lógica fundamental es el mérito y la profesionalismo de sus integrantes, construyó una identidad y capacidad técnica que le ha permitido sortear los desafíos del contexto político en que se organizan los procesos electorales. Esto ha permitido que, a pesar de las confrontaciones políticas que minaron la presencia del IFE, no hayan podido documentarse malas prácticas o deficiencias de la autoridad electoral que pusieran en entredicho su capacidad de organizar las elecciones.
Finalmente, los procesos de planeación y evaluación, incorporación, formación, evaluación del desempeño, promociones e incentivos y sanciones, se han caracterizado por incorporar al personal a una lógica de trabajo cuyos límites y alcances están dados por el propio sistema. Lo anterior, genera entre los integrantes del SPE certeza sobre los actos que realizan y sobre las consecuencias legales de las mismas.
Retos del SPE en el nuevo modelo electoral
La ley vigente plantea la necesidad de dos servicios civiles de carrera. El que ya existe y es la base de las actividades sustantivas del INE, y uno nuevo que integre al personal de los OPLE vinculado directamente con la organización de las elecciones.
Esto implica la construcción de dos esquemas con niveles diferenciados. El primero, el SPE del INE cuenta con una historia y una lógica formadas en el contexto del modelo anterior. Su principal reto es incorporar a las áreas que se han convertido en sustantivas a partir de la reciente reforma. El segundo, es un reto mucho más complejo, ya que la experiencia en los órganos electorales estatales es desigual y heterogénea puesto que no en todos los casos la ley local estableció un servicio profesional de carrera: cinco estados no lo contemplaban, de los estados que sí lo hacían solo 17 contaban con un estatuto, pero sólo cinco entidades crearon servicios profesionales dignos de ese nombre.
Esto plantea dos niveles de retos en la construcción de la estructura que la reciente reforma planteó. Por un lado, atender únicamente lo que la ley establece es insuficiente pues no se toman en cuenta los contextos políticos que ya fueron exhibidos por los resultados del examen que el CENEVAL aplicó a los aspirantes a consejeros locales. Entidades como el DF y el estado de México alcanzaron los más altos resultados con 88 y 86 en el examen, mientras que otras, como Campeche, el puntaje más alto fue de apenas 79. Por el otro, la lógica política local y la diversidad de mecanismos de competencia se verán afectados como resultado de la homogeneización de procesos que tienen lógicas políticas diferentes.
Retos del SPE en el INE
El INE administra un modelo distinto al del IFE. Por lo tanto, el SPE requiere adecuarse a esa necesidad asumiendo tres nuevos retos. Por un lado, consolidar sus subsistemas de funcionamiento, particularmente los de formación y desarrollo de competencias para evolucionar hacia un servicio con niveles de especialización más complejos. Esto implica la profundización de los mecanismos de formación, trascendiendo los modelos instrumentados que limitaban las posibilidades de desarrollo, y generando nuevos espacios y fórmulas de capacitación profesional. El fortalecimiento del SPE en su parte más sólida, requiere de la incorporación de un modelo distinto de formación y desarrollo profesional que permita a los integrantes del mismo, generar nuevas habilidades, consolidar valores, y asumir que la función electoral es mucho más compleja y al mismo tiempo más vulnerable a la interacción política.
Por el otro, incorporar a aquellas áreas del INE que ahora son sustantivas para el proceso electoral, como fiscalización, las áreas jurídicas, tanto institucionales como aquellas relacionadas con la competencia electoral, así como las relativas a la relación con los OPLE y los monitoreos. En este caso, uno de los principales retos es ajustar no únicamente el tamaño sino los mecanismos que dan identidad y fortaleza a los integrantes del SPE, pues implica interiorizar valores, homogeneizar prácticas, consolidar comportamientos, y convencer a los nuevos integrantes de su papel en la estructura del SPE.
En este caso, el SPE crecería únicamente para garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales y el objeto legal del INE, para que el personal con actividades ahora sustantivas del proceso electoral cumplan su función de acuerdo con los parámetros que el sistema electoral impone.
Finalmente, el valor que el SPE genera en los procesos electorales debe ser incrementado y ser evidente para la ciudadanía con el objeto de que se pueda blindar de las presiones políticas sobre la autoridad electoral. Si bien el personal del SPE ha alcanzado niveles de profesionalidad relevantes, la tecnología y valores como la sustentabilidad y la innovación son importantes para generar valor adicional en la organización de los procesos electorales. Todo lo anterior, generará un sentido de respeto, aprecio e interés, por el trabajo de los funcionarios electorales, como un mecanismo que mantenga e incremente la legitimidad de la función electoral.
Retos del SPE en los OPLE
Tal vez uno de los retos más importantes del INE planteados por la nueva ley, sea la construcción de un servicio profesional de carrera en los OPLE. La diversidad de sistemas de partidos y sistemas electorales del país, se ve mejor reflejada por los organismos electorales, administrativos y jurisdiccionales que operaban hasta antes de la reforma electoral mencionada.
Un servicio electoral nacional para los OPLE requiere de diversos acuerdos previos. Uno que permita al nuevo servicio tener garantía de financiamiento. En muchas entidades no existe un servicio permanente, o simplemente no existe servicio, no porque las administraciones locales quieran controlar el proceso o intervenir en él, sino porque las necesidades de financiamiento son muy importantes y fuertes consumidoras de recursos. Si no hay un acuerdo sobre quien paga qué, cómo y cuándo, no habrá viabilidad de construcción homogénea como fue el caso del IFE y ahora INE. ¿El SPE debe ser pagado por las entidades porque es la garantía de elecciones limpias y libres? O bien, ¿el SPE debe ser pagado por la federación? Debido a que en el INE se establecerán lineamientos que deberán ser acatados por las entidades, independientemente de sus capacidades locales, el financiamiento es el principal reto en la construcción de un nuevo SPE en el contexto de los OPLE.
Por otro lado, las experiencias estatales previas nos dejan ver las particularidades de la heterogeneidad electoral. Realizar un proceso electoral no es cosa fácil, menos aún cuando las leyes estatales tienen diferencias sustanciales en la organización y en los mecanismos jurisdiccionales.
Si lo anterior pasa entre el trabajo electoral cotidiano, ¿por qué no tendría que pasar en la estructura administrativo-política que regula la limpieza y autenticidad de la elección? Podemos ubicar experiencias como la del Instituto Electoral del Estado de México que, pese a ser uno de los más evolucionados del país, no ha estado exento de controversias sobre su desarrollo, integración y funcionamiento. Pero si eso ocurre en esa entidad con el padrón más grande del país, ¿qué podríamos esperar de otros estados con menos recursos e interés por una estructura de ese tipo?
La heterogeneidad de la experiencia en los SPEs locales, en las pocas entidades donde existen, debe recordarnos que, a pesar del interés de las entidades por la existencia de un SPE local, no se ha podido materializar en muchas de ellas, no únicamente por el financiamiento, sino también por las necesidades y experiencias electorales que sirven de base para su construcción.
Más allá de eso, el primer reto del INE es aprobar un nuevo estatuto para los OPLE, que establezca lineamientos mínimos de funcionamiento para los subsistemas del SPE, pero también sobre transparencia, rendición de cuentas, innovación y sustentabilidad.
Organizar elecciones con una ley local y una general no implica las mismas acciones, principios, necesidades, ni presupuesto. A pesar de que en la siguiente elección habrá mesa directiva de casilla única, la lógica de las autoridades electas es distinta, tanto en los planos estatal como local y, por lo tanto, también en los electores. Además, debemos recordar aquellos casos donde ya hubo casillas únicas con experiencias que no fueron satisfactorias ni para el IFE ni para las entidades.
Además, en diversas entidades se han generado SPE que atienden necesidades específicas de cada una, pues van desde las estructuras permanentes en el DF hasta las estructuras temporales del Estado de México. Es por ello que tal vez no requiramos de un servicio electoral a gran escala, sino de estructuras temporales que aprovechen la experiencia de algunas entidades para transmitirla a las demás.
Así como se requiere respetar la identidad, intereses y lógica política de cada entidad, es importante también aprovechar la experiencia que algunas entidades han desarrollado sobre el SPE, para desde ahí construir la nueva normatividad y estructura. De la misma forma, los valores constitucionales básicos, así como aquellos de la sustentabilidad, innovación, capacidad organizacional e instrumentación de nueva tecnología, deben estar en la base de dicho trabajo electoral.
